Ha sido intenso el debate sobre el eventual establecimiento en Chile de una asamblea constituyente. La propuesta se ha transformado en toda una pesadilla para el mundo conservador. Y en forma inevitable aparece el fantasma de Venezuela Bolivariana.
En la oposición, uno de los críticos de la idea de una asamblea constituyente ha sido el senador socialista Camilo Escalona, quien ha sostenido que representaría un “camino de quiebre institucional”, arguyendo que “que el camino de las reformas es un proceso de carácter institucional” (propiedad de la que, por lo tanto, adolecería una asamblea constituyente).
Desde la derecha, el abanderado presidencial de RN, Andrés Allamand, manifestó que una asamblea constituyente sería “un salto al vacío”, frente a lo cual “reafirmamos el camino de la estabilidad y la evolución institucional como el más adecuado”. Por su lado, el candidato dela UDI, Pablo Longueira, también ha indicado que “los países para que progresen tienen que dar señales de estabilidad y certeza jurídica, tienen que dar señales de confianza”.
En su intervención en el programa Tolerancia Cero de Chilevisión, señaló: “Entonces, ¿queremos asamblea constituyente? Hay grupos que lo plantean. ¿Dónde se planteó esto? En Venezuela”…
Es pertinente el estudio de la experiencia de asamblea constituyente venezolana, más allá de su especificidad y de las diferencias de la situación de ese país en 1999 respecto del caso chileno (entre otras cosas,la Constituciónde Venezuela promulgada el 16 de enero de 1961 no había sido impuesta por una tiranía).
Existen preguntas básicas que responder. ¿Es efectivo que fue un proceso de quiebre institucional en Venezuela? ¿Fue un salto al vacío, que afectó la estabilidad y la certeza jurídica? ¿Fue contradictorio con una noción de evolución institucional?
EL CONTEXTO
Como se sabe, en las elecciones presidenciales del 6 de diciembre de 1998 se impuso Hugo Chávez Frías. Su eje de campaña había sido el cambio constitucional mediante la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente (ANC). Fue electo con el 56,2%, con el apoyo de una alianza de partidos y colectividades políticas de diverso carácter: el “Polo Patriótico”, integrado por el Movimiento Quinta República (MVR), Patria Para Todos (PPT), el Movimiento al Socialismo (MAS), el Partido Comunista de Venezuela (PCV) y el Movimiento Electoral del Pueblo (MPE), entre otros. Era una convergencia que incluía nacionalistas, marxistas de diferentes corrientes, y socialdemócratas. Una parte había participado en el anterior período presidencial de Rafael Caldera.
En el documento “Propuesta Para Transformar Venezuela”, presentado por Chávez en la campaña de 1998, se indicaba que la ANC“originará un nuevo marco institucional que coadyuvará a la reconstrucción dela República, la reestructuración del Estado y el establecimiento de un nuevo consenso político y social”. Además, estimaba quela ANC relegitimaría y garantizaría un funcionamiento eficiente de los poderes del Estado, un Poder Judicial autónomo e imparcial y un Congreso representativo.
Sin embargo, la propuesta no nació en el curso de la campaña. Según consignan Heinz Sonntag y Thais Maingon, “ya para fines de los 80 estaba sobre la mesa de discusión la necesidad de reformarla Constitución”. Después del levantamiento popular conocido “caracazo”, el 27 de febrero de 1989, se intentó un consenso sobre la materia. En junio el Congreso Nacional aprobó la designación de una Comisión Bicameral Especial parala Reforma Constitucional, que fue presidida por el Senador Vitalicio Rafael Caldera, la que asumió su trabajo en la perspectiva de proponer enmiendas ala Constitución. En 1992, luego del intento de alzamiento militar del 4 de febrero,la Comisiónresolvió, en lugar de enmiendas, un proyecto de reforma general dela Constitución, que presentó el 23 de marzo.
En un documento publicado a mediados de ese mismo año, titulado “Nos alzamos porla Constitución”, los protagonistas del intento de rebelión militar, los que se agrupaban en el Movimiento Bolivariano Revolucionario 200 (MBR–200) conducido por Chávez, fundamentaban su alzamiento y convocaban a un referendo que “debe considerarla Convocatoriaa una Asamblea Nacional Constituyente en la cual se defina a través de una nueva Carta Magna el modelo de sociedad” hacia el que se orientaría Venezuela.
A raíz de los trabajos dela Comisión Bicameral, fue aprobado un proyecto de reforma general en la Cámara de Diputados y en primera discusión dela Cámaradel Senado.
Maingon, Sonntag y Carmen Pérez Baralt anotan que “las cúpulas de los dos grandes partidos políticos”, los socialdemócratas de Acción Democrática (AD) yla Democracia Cristiana(COPEI) “decidieron, en una clara muestra de su falta de visión a futuro y su ceguera coyuntural, la suspensión del debate” en septiembre de 1992.
Luego que Chávez fue liberado en marzo de 1994, emprendió un periplo por Venezuela y América Latina, en procura de fortalecer su proyecto. Una experiencia que observó con particular atención fue la asamblea constituyente realizada en Colombia en 1991. Viajó a ese país en junio, invitado por la Fundación Simón Rodríguez. Estuvo en Bogotá durante ocho días, oportunidad en que se reunió con Para tal fin, organizamos sendas reuniones con los tres copresidentes de la asamblea nacional constituyente: Antonio Navarro, Horacio Serpa y Álvaro Gómez.
EL PUNTO DE PARTIDA
A principios de enero de 1999, el Presidente electo juramentó el “Comando Patriótico Pro–Constituyente”, conformado por dirigentes del Polo Patriótico, al que se asignaron las funciones de informar a la ciudadanía sobre lo qué es una ANC, cuál es su función y para qué sirve.
Posteriormente, el 8 de enero, designó la “Comisión Presidencial Constituyente”: Tulio Álvarez, Oswaldo Álvarez Paz (COPEI), Ricardo Combellas (ex presidente dela Comisión Presidencialde Reforma del Estado durante el periodo constitucional anterior), Javier Elechiguerra (MVR), Hermann Escarrá (ex COPEI), Ángel Lombardi (historiador y ex rector dela Universidaddel Zulia), Ernesto Mayz (filósofo y fundador dela Universidad SimónBolívar), Jorge Olavarría (periodista e historiador), Manuel Quijada (ex COPEI), Tarek William (Movimiento de Derechos Humanos- MVR) y Ángela Zago (periodista y escritora).
Todos ellos habían participado desde hacía tiempo en los debates sobre una reforma constitucional. Su composición era diversa y pluralista: incluía a representantes de las principales corrientes políticas opositoras al emergente Gobierno de Hugo Chávez: De hecho, una parte hoy se reconoce parte de la oposición, incluso de sus facciones más extremas y violentas, como es el caso de Tulio Álvarez, Oswaldo Álvarez y Ángela Zago.
Se le otorgó la tarea de formular jurídicamente el decreto presidencial con el cual se convocaríala ANC. LaComisión organizó encuentros con sectores de la sociedad civil y con juristas extranjeros.
Sobre la legalidad de la convocatoria dela ANC, la forma de hacerla y quién debería realizarla, se presentaron dos interpretaciones jurídicas. La primera, defendida por el Presidente y la mayoría del Polo Patriótico, consideraba que no era necesario reformarla Constitución de 1961 para la convocatoria, pues ésta, en su Artículo 4, “consagraba el principio de la soberanía popular reconocido como Poder Constituyente primario u originario”, según consignaron Maingon, Pérez y Sonntag. El citado Artículo indicaba: “La soberanía reside en el pueblo, quien la ejerce, mediante el sufragio, por los órganos del Poder Público”. Igualmente, el Artículo 181 dela Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (LOSPP) contemplaba la figura del referendo, pudiendo ser convocado por el Presidente dela República en Consejo de Ministros.
La segunda interpretación, defendida por los oponentes a Chávez, consideraba que era necesaria una reforma dela Constitución“para crear la figura dela ANC, normar su funcionamiento y después realizar el referendo consultivo, puesto que el soberano tiene a su vez una normativa prevista en la misma que debe respetarse para realizar un referendo, en razón que el Artículo 4 refiere su soberanía a los poderes constituidos”. Según esta opinión, lo conveniente era “que fuese el Congreso Nacional el responsable de realizar la convocatoria”.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Un grupo de ciudadanos pertenecientes ala Fundaciónpara los Derechos Humanos interpuso un recurso antela Corte Supremade Justicia (CSJ), en donde solicitaban una la interpretación del Artículo 181 dela LOSPP, en concordancia con el Artículo 4 dela Constitución.Serequería ala Cortedeterminar “qué sentido debe atribuírseles a las referidas normas en cuanto a la posibilidad real de llevar a cabo dicha convocatoria a una Asamblea Constituyente”.
El artículo 250 dela Constituciónvenezolana de 1961 contenía una “cláusula eterna”, que sostenía que, a menos que fuera objeto de modificación por los mecanismos allí previstos, la propia Carta Fundamental nunca perdería vigencia.
Señalaba que “esta Constitución no perderá su vigencia si dejare de observarse por acto de fuerza o fuere derogada por cualquier otro medio distinto del que ella misma dispone. En tal eventualidad, todo ciudadano, investido o no de autoridad, tendrá el deber de colaborar en el restablecimiento de su efectiva vigencia”.
En una sentencia del 19 de enero de 1999,la Sala Político–Administrativa dela Corte Supremade Justicia de Venezuela estableció que a través de un referendo consultivo podía ser consultado el parecer del cuerpo electoral acerca de la convocatoria de una Asamblea Constituyente, sin la necesidad previa de reforma alguna ala Constitucióny a pesar de que tal vía no hubiera sido prevista porla Constitución.
Así, se canceló el posible conflicto entre los poderes y se asumió que la convocatoria, la elección y la instalación dela ANCse desarrollarían en el marco de la normativa legal dela Constituciónde 1961.
Según expertos en Derecho del Instituto de Estudios Constitucionales de Venezuela, hubo diversas consideraciones doctrinales que influyeron la decisión. En primer lugar, la existencia de una “situación extraordinaria”, en el sentido de que la aplicación de la regla podría dar lugar al desequilibrio de los principios que le servían de fundamento. En segundo lugar, el principio de necesidad: según el catedrático y jurista Allan R. Brewer–Carías, en un artículo publicado por el diario “El Universal” el 19 de enero de 1999, la ANC era “el único instrumento de que disponemos para establecer un nuevo acuerdo de gobernabilidad democrática” y además era “la única manera para convocar a todos los nuevos y viejos actores políticos nacionales y regionales a la tarea de la reconstrucción del sistema político”.
Por último, se consideró un aspecto que es propio de las normas de organización y de funcionamiento del Estado: dado que el poder público no es un fin en sí mismo, los principios que regulan su funcionamiento pueden ser valorados conforme al fin que las mismas normas persiguen, lo que implica que sus instituciones tendrán el valor que corresponde a su capacidad para alcanzarlos. Al respecto, la tensión entre la soberanía popular y la competencia exclusiva del Parlamento para una reforma constitucional no podía ser resuelta a favor de éste último.
EL REFERENDO CONSULTIVO
De esa forma, anota Eduardo Marapacuto en un estudio sobre el tema, “a partir de las sentencias dela CSJ, las atribuciones contenidas en los artículos 181, 182, 185 y 186 dela LOSPPy su investidura como Presidente Constitucional de Venezuela, Hugo Chávez anunció el 2 de febrero de 1999, previa decisión en Consejo de Ministros, el Decreto Nº 3 mediante el que se convocaba a un referendo consultivo”.
En la “Exposición de Motivos” se sostenía que el sistema político venezolano estaba en crisis y sus instituciones habían sufrido un “acelerado proceso de deslegitimación”. Se caracterizaba este sistema como excluyente y obstaculizador de los cambios exigidos por la ciudadanía. A raíz de ello, se convocaba al “Poder Constituyente Originario” para consolidar un Estado de Derecho y “una base jurídica que permita la práctica de una Democracia Social Participativa”.
A lo anterior, se agregaban consideraciones fundamentales como las siguientes:
–La CorteSuprema de Justicia ha establecido que para realizar el cambio que el país exige, es el Poder Constituyente como poder soberano previo el que puede modificar y transformar el ordenamiento constitucional, según el principio de la soberanía popular consagrado en el artículo 4 dela Constitución.
–El referendo previsto enla Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política es un mecanismo democrático a través del cual se manifiesta el poder originario del pueblo para convocar a una ANC y un derecho inherente a la persona humana no enumerado, cuyo ejercicio se fundamenta en el Artículo 50 del Texto Fundamental, y ese derecho de participación se aplica no sólo en elecciones periódicas y de manera permanente con el funcionamiento de las instituciones representativas, sino también en momentos de transformación institucional.
–La Asamblea Nacional Constituyente se hace necesaria para legitimar la adecuación del marco institucional y transformar el Estado, con base en la primacía del ciudadano.
–El Gobierno Nacional debe acometer el proceso de cambios mediante un mecanismo que implique la participación directa del ciudadano y armonizar criterios que permitan la aprobación de una Constitución que satisfaga las expectativas ciudadanas y cumpla los requerimientos técnicos del Derecho Constitucional democrático.
El Decreto Nº 3 constaba de cuatro artículos. El primero llamaba a un referendo para que el pueblo se pronunciara sobre la convocatoria dela ANC. ElArtículo 2º establecía que el Consejo Nacional Electoral (CNE) ejecutaría los actos necesarios para divulgar el contenido de la propuesta de convocatoria, invitar a participar a los ciudadanos y realizar el escrutinio del acto de votación. El Artículo 3º señalaba que el instrumento electoral contendría dos preguntas que serían respondidas con un “si” o un “no”:
1. “¿Convoca usted a una ANC con el propósito de transformar el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico que permita el funcionamiento efectivo de una Democracia Social y Participativa?”.
2. “¿Autoriza al Presidente dela República para que mediante un Acto de Gobierno fije, oída la opinión de los sectores políticos, sociales y económicos, las bases del proceso comicial en el cual se elegirán los integrantes dela ANC?”.
El Artículo 4º designaba como responsables de la ejecución del Decreto a los Ministros de Relaciones Interiores y dela Secretaríadela Presidencia.
Posterior a la publicación del Decreto Nº 3, se abrió un debate sobre sus pormenores, que no estuvo exento de polémica, y se realizó en los marcos de la institucionalidad, la que aún se encontraba vigente. Maingon, Pérez y Sonntag consignan que entre el 8 y 17 de febrero de 1999 se presentaron antela Corte Supremade Justicia “14 recursos de anulación, aproximadamente, del Decreto 3 o de algunos de sus artículos”. Fueron declarados inadmisibles. Pero el debate no estaba concluido.
DEBATE INSTITUCIONAL
El 12 de marzo se publicó la proposición del Ejecutivo de las bases de la convocatoria ala ANC, respondiendo al compromiso adquirido en la segunda pregunta del Artículo 3º del Decreto Nº 3.
Casi inmediatamente después, aconteció un hecho de enorme significación en materia del procesamiento institucional dela ANC. El18 de marzo,la Corte Supremade Justicia declaró con lugar uno de los recursos de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad introducidos antela CSJ.Habíasido presentado el 3 de marzo por el abogado opositor Gerardo Blyde Pérez, actual alcalde del Municipio Baruta de Caracas y una de las más connotadas figuras de la oposición.
Dictaminó que el planteamiento contentivo de la segunda pregunta no respondía a los fundamentos del referendo consultivo. El problema de fondo era la transferencia de poder que se hacía al Presidente dela Repúblicapara determinar las bases del proceso comicial en el cual se elegirían los integrantes dela ANC. Declaróque correspondería al CNE reformular el contenido de la interrogante.
En consecuencia, se anuló la segunda pregunta contenida en el Artículo 3 del Decreto Presidencial Nº 3. La nueva redacción quedó del siguiente modo, tras ser reformulado por el CNE: “¿Está usted de acuerdo con las bases propuestas por el Ejecutivo Nacional para la convocatoria ala Asamblea NacionalConstituyente, examinadas y modificadas parcialmente por el Consejo Nacional Electoral en sesión de fecha marzo 24, 1999, y publicadas en su texto íntegro, enla Gaceta Oficialdela Repúblicade Venezuela Nº 36.669 de fecha marzo 25, 1999?”.
En la proposición del Ejecutivo se fijaban 11 bases, que también fueron reformadas y reducidas a nueve por el CNE en el texto final publicado el 25 de marzo. Las bases propuestas por el Ejecutivo y sus principales cambios eran las siguientes:
–Primera: Se considerará aprobada la convocatoria si el número de votos afirmativos es superior al número de votos negativos.
–Segunda:La ANC estará integrada por 103 miembros y tendrá una conformación unicameral (con la modificación del CNE, el número de integrantes pasó a 131).
–Tercera: Se establece que la elección de los constituyentes será personalizada y en la forma siguiente: se elegirán 104 constituyentes en 24 circunscripciones regionales, las que serían coincidentes con los 23 Estados y con el Distrito Federal, manteniéndose el criterio del 1% de la población total para determinar la proporción de representantes, de acuerdo con el número de habitantes de cada Estado. A ello se le sumarían 24 constituyentes electos por circunscripción nacional, en donde el ciudadano dispondrá un máximo de 10 votos. Por último, se agregaban tres representantes de los indígenas, electos de acuerdo con sus costumbres y sus prácticas ancestrales, por un mecanismo decidido por ellos. La elección de los indígenas fue modificada por el CNE. El texto final establecía que “la elección de los representantes indígenas se realizará de acuerdo a la reglamentación que al efecto dicte el CNE tornando en consideración las costumbres y prácticas ancestrales de las comunidades indígenas”.
–Cuarta: Se disponían las formas a través de las cuales se haría la postulación de los candidatos. Para ser postulado en el ámbito nacional se requería un mínimo de 20.000 firmas de electores. Lo correspondiente a las postulaciones en el ámbito regional fue modificado por el CNE. La cuarta base comicial dice: “Para ser postulado candidato en una circunscripción regional se requerirá como mínimo la cifra porcentual de un 0.50% de todo el país de la media de la población general por cada rango”.
–Quinto: Correspondiente al tiempo de funcionamiento dela ANCque sería 180 días.
–Sexto: Referido a las condiciones generales de elegibilidad de los (as) constituyentes: ser venezolano por nacimiento y mayor de 21 años, entre otros.
–Séptimo: quienes no podrán ser elegidos (as), por los cargos públicos que ocupaban a menos que renunciaran en los 15 días siguientes a la convocatoria. El constituyente estaría a dedicación exclusiva por lo que sería incompatible con cualquier otro destino público o privado.
Los Numerales 8º y 9º se referían, el primero a la duración del período de postulación, duración de la campaña electoral y proclamación de los electos, y el segundo exponía el día de instalación dela ANC. Estosdos numerales fueron excluidos por considerar que eran materia propia del organismo encargado de administrar el proceso comicial.
–Décimo de la proposición del Ejecutivo (Octavo de las bases comiciales aprobadas por el CNE): Establecía que una vez instaladala ANC, como poder originario que recoge la soberanía popular, debería dictar sus propios estatutos de funcionamiento.
–Undécimo (Noveno): Indicaba quela Constituciónredactada porla ANCdebería ser sometida a referendo aprobatorio en los 30 días continuos a su sanción y quedaría aprobada si el número de votos afirmativos era superior al número de votos negativos.
EL PODER CONSTITUYENTE
De acuerdo a la interpretación del Gobierno del Artículo 4 dela Constituciónde 1961,la Asambleaejercería directamente la soberanía popular. Ese punto de vista no era compartido por la oposición, la que argüía que lo más conveniente para el equilibrio entre los poderes públicos era que los poderes constituidos limitaran y controlaran al poder constituyente. Para los partidarios de Hugo Chávez este enfoque soslayaba el contenido de la pregunta 1 del Decreto 3, que definía que el propósito dela ANCera “transformar el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico”, así como la Base 8ª que otorgaba ala Asambleaun “poder originario que recoge la soberanía popular”.
En esta controversia fue relevante el punto de vista aportado por el constitucionalista Ricardo Combellas. Como se ha indicado, fue presidente dela Comisión Presidencialde Reforma del Estado a inicios de los 90, no era una persona que pudiera ser considerada de izquierda y, de hecho, fue opositor a Chávez. Hace poco hizo pública su opción por Henrique Capriles en la elección presidencial (“El Universal”, 2 de abril de 2013).
En un trabajo publicado por el diario “El Universal” el 27 de febrero de 1999, sostenía que “el Derecho Constitucional Clásico no concebía al poder constituyente sino como originario, y entendía al constituyente derivado como una contradicción, por la sencilla razón de que lo que constituye no puede ser constituido”.
Por tanto, manifestaba, “la Constituyenteoriginaria, no tiene límites temáticos, todo lo puede, a diferencia de la derivada, cuya agenda es en principio prefijada por el poder constituido”. Así, señalaba que su poder “tiene un vigor y una jerarquía superiores al de los poderes establecidos, cuyas competencias puede restringir, e incluso (por) razón extrema, revocar y hasta disolver”. Más aún, sostenía que los actos promulgados por “la Constituyenteoriginaria, sea cual sea su tenor y alcance, no están sujetos a control jurisdiccional alguno, por la sencilla razón de que su voluntad es política, expresión de la soberanía popular, que crea y modifica a su antojo el ordenamiento jurídico”.
Aclaraba que el poder constituyente originario no es absoluto y está limitado al menos por tres factores: su base democrática, los derechos fundamentales y las condiciones existenciales del poder del Estado, además de estar condicionado por las normas supranacionales y por el derecho internacional.
El 25 de abril de 1999, la población se pronunció sobre la convocatoria. En la pregunta Nº 1, el SI obtuvo 87,9% y el NO un 7,3%; en la pregunta Nº 2, el SI obtuvo 81,9% y el NO un 12,8%.
Como consecuencia de los resultados del referendo se produjo, entonces, una elección de los constituyentes.
El mecanismo unipersonal y el sistema de postulación participativo y abierto, mediante la recolección de un número de firmas para ser candidato a constituyente, permitió que postularan 1.169 ciudadanos. Según reseña la académica Thais Maingon, podían dividirse en dos grandes grupos. Uno, integrado por los candidatos postulados por el Ejecutivo y el Polo Patriótico; el otro estaba constituido por quienes, perteneciendo a los partidos tradicionales, escudaron su inclinación partidista en lo que se denominó “candidatos de iniciativa propia” o por candidatos independientes en estricto rigor que representaban a diversos sectores de la sociedad (homosexuales, feministas, católicos, evangélicos, entre otros). Alrededor de 900 eran antagonistas de Chávez.
De acuerdo a lo establecido en la convocatoria, el 25 de julio de 1999 fueron elegidos los miembros dela Asamblea Nacional Constituyente. El 15 de agosto se instalóla ANCcon el propósito de elaborar una nueva Carta Fundamental, la cual fue aprobada con un 72% en un nuevo acto de consulta ciudadana realizada el 15 de diciembre de ese año: la quinta vez en que la población concurría a las urnas desde diciembre de 1998.
Fue un proceso de cambio y no un salto al vacío, se realizó en forma institucional y con apego al principio de certeza jurídica. Como afirmó Thais Maingon en un trabajo sobre “reconstitución política y desafíos de gobernabilidad en Venezuela”,la ANC“se hizo conservando y dentro del marco del hilo constitucional vigente cual era la Constitución de l61”y, al mismo tiempo, “fue la primera consulta popular hecha a la sociedad sobre el orden político”. Lo más importante: fue un proceso profundamente democrático.
Por Víctor Osorio Reyes. El autor es periodista y director de Informaciones de Crónica Digital, además es presidente de la IC. Este trabajo fue preparado en su reciente visita a Venezuela como observador electoral internacional.
Santiago de Chile, 15 de mayo 2013
Crónica Digital
