Conadecus piensa que la regulación del sector eléctrico está quedando obsoleta -sólo ha sido objeto de parches-, motivo por el cual dicho sector hoy enfrenta una serie de problemas, que son los que están produciendo alzas sistemáticas de las tarifas eléctricas.
1. Principales problemas que aumentan las tarifas de la industria eléctrica
En opinión de Conadecus, los principales problemas del sector eléctrico son los siguientes:
- 1.1 Los clientes regulados -que son aquellos con potencias instaladas inferiores a 500 kW y que hoy constituyen la gran mayoría- se desenvuelven en un mercado monopólico. Sólo los clientes libres -aquellos con potencias instaladas superiores a 500 kW- pueden elegir al generador de su preferencia y se desenvuelven, por lo tanto, en un mercado competitivo, que les permite optar a mejores precios que los clientes regulados.
Cabe tener presente que las tarifas que pagan los clientes regulados tienen esencialmente cuatro componentes: costo de generación (70% aproximadamente), costo de transmisión (10% aprox.), costo de distribución (18% aprox.) y otros costos (2% aprox.).
- 1.2 Los costos de generación se definen mediante licitaciones para abastecer a las distribuidoras, que en teoría aseguran buenos precios para los clientes, pero la realidad se ha encargado de demostrar que ello no siempre es así.
Por ejemplo, los contratos surgidos de las licitaciones más antiguas están indexados en función del precio internacional del gas o del carbón, lo que se ha traducido en que hoy haya que pagar del orden de USD 240 por MHh, en circunstancias que una parte importante de dichos contratos se satisface actualmente con hidroelectricidad o con energías renovables no convencionales (ERNC), o bien comprando energía a precio cero, o casi cero, a otras generadoras ERNC. Una situación como esa no podría darse en un mercado verdaderamente competitivo.
No obstante lo anterior, el artículo 134 de la LGSE señala de manera expresa que los contratos entre generadoras y distribuidoras podrán ser revisados cuando se haya producido un excesivo desequilibrio económico, respecto de las condiciones existentes cuando las generadoras presentaron sus ofertas. Sin embargo, pese que la LGSE permitiría revisar esos contratos antiguos, ninguna autoridad ni ninguna empresa distribuidora ha intentado defender los intereses de los clientes regulados por la vía de invocar el artículo 134 de la LGSE.
- 1.3 Los modelos de empresa eficiente, o de empresa modelo, que se emplean para regular las tarifas de transmisión y las de distribución (es decir, las tarifas de aquellos segmentos donde hay monopolios naturales) son una buena herramienta para calcular los precios que imperarían en esos segmentos, si hubiese competencia. Sin embargo, a veces parece suceder que las empresas reales obtienen altas rentabilidades, superiores a la permitida para la empresa modelo, distorsión que puede obedecer a diversas causas, como las siguientes:
- – La empresa real ahorra en costos (por ejemplo, de mantenimiento) y gasta menos que la empresa eficiente, porque la regulación no exige niveles adecuados de calidad de servicio, o
- – El modelo de empresa eficiente está mal construido y considera costos superiores a los de una empresa real.
- 1.4 Por otra parte, las políticas de descarbonización forzada que han impulsado todos los gobiernos en los últimos años, contienen graves errores, que han contribuido a elevar los costos de la energía eléctrica. Entre dichos errores debemos destacar los siguientes:
- 1.4.1 El precio de la transmisión, que antes era de cargo de las generadoras, ha sido trasladado directamente a los usuarios finales, eliminando así una señal fundamental para decidir el emplazamiento óptimo de las centrales generadoras, lo que a su vez ha provocado congestión en la transmisión y elevado en definitiva los precios para los usuarios finales (libres y regulados).
- 1.4.2 Se están cerrando las plantas generadoras de carbón, y se piensa hacer lo mismo con las de gas natural, sin considerar que dichas formas de energía, al asegurarun funcionamiento continuo (que es imposible en las plantas solares), ayudan a reducir los costos de la generación eléctrica en su conjunto. Por lo demás, la contribución que pueda hacer Chile a la reducción de los gases de efecto invernadero no sólo es absolutamente marginal, sino que se contradice con las políticas de las principales economías industriales (China, EEUU, Rusia, India) que siguen invirtiendo en generación térmica (gas y carbón) para mantener bajos sus costos de energía.
- 1.4.3 Se ha incentivado de manera artificial la instalación de los denominados Pequeños Medios de Generación (PMG) y Pequeños Medios de Generación Distribuida (PMGD), que en general son plantas solares de menos de 9 MW, que mediante un precio especial garantizado (“precio estabilizado”) no necesitan competir con las demás generadoras. Lo grave es que ese precio estabilizado es subsidiado por las demás generadoras, algo que sería impensable en un mercado verdaderamente competitivo.
- 1.4.4 Ese incentivo ha provocado un exceso de generación solar a ciertas horas del día, que hace que los precios mayoristas instantáneos de la electricidad (costos marginales) se hayan vuelto cercanos a cero, e incluso nulos. Sin embargo, la disminución de esos precios mayoristas no favorece a los usuarios sino que sólo a las grandes generadoras que compran y revenden esa energía.
- 1.4.5 Este incentivo artificial a los PMG y PMGD también está elevando de manera desmedida los denominados “costos sistémicos”, que son pagados por las generadoras y que antes eran del orden de USD 0,5 por MWh, llevándolos hoy a niveles de USD 20 por MWh. Como existe el temor de que dichos costos sigan subiendo, la Comisión Nacional de Energía ha decidido empezar a traspasarlos directamente a los usuarios, a lo que Conadecus se opone tenazmente.
En todo caso, queremos dejar claramente establecido que Conadecus no se opone a las políticas de descarbonización, pero estas no deben ser forzadas o artificiales, sino que tendrían que basarse en mecanismos de mercado, de modo que las energías renovables ganen su espacio compitiendo mano a mano con las energías tradicionales (térmicas o hidráulicas).
- 1.5 El artículo 7 de la LGSE señala claramente que las empresas de transmisión no pueden participar en el segmento de distribución, lo que obedece a políticas recomendadas por los organismos antimonopolios, para evitar la concentración empresarial en el sector eléctrico. Sin embargo, la empresa State Grid de China, que tiene el control de Transelec, ha tomado también el control de las distribuidoras CGE y de Chilquinta, sin que las autoridades del sector lo hayan impedido.
Más aún, la prensa ha informado que el Ministerio de Energía estaría elaborando una propuesta de modificación al artículo 7 de la LGSE, con el objeto de flexibilizar, o más bien de “legalizar” lo anterior.
- 1.6 La LGSE, y en general toda la regulación del sector, se ha convertido en una verdadera maraña jurídica, muy difícil de entender (las propias tarifas reguladas son prácticamente inentendibles para la gran mayoría de los usuarios, lo que se comprueba fácilmente al consultar la página web de cualquier distribuidora).
Además, una multiplicidad de organismos públicos interviene en la tuición del sector (Ministerio de Energía, Comisión Nacional de Energía, Superintendencia de Electricidad y Combustibles, Coordinador Eléctrico Nacional, Panel de Expertos), lo que dificulta su coordinación y sin que ninguno pareciera tener potestad o interés en enfrentar los problemas que hemos reseñado.
2. Posibles soluciones para reducir las tarifas eléctricas
Frente a los problemas anteriores, Conadecus propone las siguientes soluciones:
2.1 En primer lugar, es preciso eliminar las actuales barreras para ser consumidor libre. Por ello, Conadecus no sólo apoya la reciente consulta al TDLC hecha por el Ministerio de Energía (causa Rol NC-525-2023 del TDLC), para reducir de 500 kW a 300 kW el umbral para ser cliente libre, sino que además Conadecus ha propuesto reducir ese umbral a 0 kW, de modo que cualquier usuario tenga el derecho a ser cliente libre, y pueda así acceder a mejores tarifas, propias de un mercado competitivo, y que se permita que los consumidores residenciales o las PYME puedan agruparse y subastar la compra de energía al por mayor, optando por ejemplo por el tipo de generación (renovable o térmica), por el precio ofertado o por ambos factores.
4 No obstante lo anterior, Conadecus también ha propuesto al TDLC que las distribuidoras mantengan al menos un plan regulado para aquellas personas que no deseen optar al régimen de usuario libre.
- 2.2 Es indispensable que la CNE, o las distribuidoras, inicien un proceso de revisión de los contratos de generación más antiguos, que están siendo cumplidos con energías renovables pero cobrados como si fueran térmicos y que desequilibran las tarifas que pagan hoy los clientes regulados.
- 2.3 Es preciso revisar el proceso de modelación de las empresas de transmisión y distribución, con el objeto de asegurarse de que los precios regulados efectivamente impiden alcanzar rentabilidades superiores a las de la empresa eficiente.
De paso, también es preciso asegurarse de que los modelos de empresa eficiente empleados sean relativamente simples y susceptibles de ser puestos a disposición del público, de modo que cualquier profesional pueda revisar los supuestos considerados en su elaboración.
- 2.4 Respecto de la descarbonización, es preciso adoptar una serie de medidas, como por ejemplo las siguientes:
- 2.4.1 Los costos de transmisión deberían ser nuevamente de cargo de las distribuidoras (y ser siempre regulados).
- 2.4.2 Debe suspenderse el proceso de cierre de las plantas a carbón, si aquellas pueden operar con menores niveles de emisión. Además, por ningún motivo se debe avanzar en el eventual proceso de cierre de las plantas a gas natural.
- 2.4.3 Debe eliminarse el precio estabilizado que favorece a los PMG y PMGD. Estos medios de generación tendrían entonces que entrar a competir con los demás generadores, en igualdad de condiciones.
- 2.4.4 Es preciso revisar el mecanismo actual que establece los precios mayoristas instantáneos de la electricidad (costos marginales), de modo que los generadores que compran energía a precio cero, o casi cero, a otros generadores, para revenderla a sus clientes, paguen al menos el costo alternativo de generar con sus propios medios aquella energía que compran.
2.4.5 Los costos sistémicos deben seguir siendo de cargo de las generadoras, sin perjuicio de identificar medidas para establecerlos, en lo posible, mediante mecanismos de mercado. Más aún, todo intento por trasladar nuevos costos directamente a los usuarios finales (como el intento de trasladar los costos de las baterías), debe ser abolido.
- 2.5 Respecto de la participación simultánea de la empresa State Grid en Transelec, CGE y Chilquinta, es necesario dar cumplimiento estricto al artículo 7 de la LGSE, exigiendo que dicha empresa desinvierta en transmisión, o bien en generación.
Es más, el Supremo Gobierno debería poner fin a cualquier intento que tenga por objeto flexibilizar la redacción actual del artículo 7 de la LGSE. Por el contrario, si se desea avanzar hacia un mercado más competitivo, sería aconsejable que cualquier grupo económico que ya controla una empresa de distribución relevante, no pueda controlar otras empresas de distribución.
- 2.6 Es indispensable que el Supremo Gobierno revise, simplifique y en lo posible reduzca los roles actuales del Ministerio de Energía, la Comisión Nacional de Energía, la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, el Coordinador Eléctrico Nacional y el Panel de Expertos, de modo que el país empiece a confiar más en el mercado. Merece especial atención el excesivo poder e injerencia que ha asumido el Coordinador Eléctrico Nacional en la operación del sistema eléctrico, en desmedro de un mercado más libre y competitivo.
También es indispensable que el Supremo Gobierno vaya pensando en una nueva LGSE, mucho más simple que la actual, de modo que sólo aborde los principios rectores generales de la industria, y que los detalles técnicos sean abordados mediante normas complementarias o reglamentos específicos.
Santiago, 26 de junio de 2024
Crónica Digital
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